作者： 吳斯旻

　　[ 一個城中村改造項目從規劃到完成基本以10年爲週期，面對的矛盾極其複雜，難點很多，頂層設計至關重要。 ]

距離國務院常務會議審議通過《關於在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》已有近2個月，第一財經近日從權威人士處瞭解到，目前該文件還沒有正式下發。

在7月28日召開的超大特大城市積極穩步推進城中村改造工作部署電視電話會議上，中共中央政治局委員、國務院副總理何立峯表示，城中村改造是一項複雜艱鉅的系統工程，要從實際出發，採取拆除新建、整治提升、拆整結合等不同方式分類改造。實行改造資金和規劃指標全市統籌、土地資源區域統籌，促進資金綜合平衡、動態平衡。必須實行淨地出讓。

根據住建部去年10月公佈的《2021年城市建設統計年鑑》，全國共有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津和武漢8個超大城市以及杭州、東莞、西安等11個特大城市。這些城市中，廣深城中村規模大、開發強度高，而京滬杭等城市城中村主要位於外圍區域。

儘管市場普遍認爲本輪城中村改造將不同於棚改區改造，迴歸地產“三高”的舊路並帶來過量的流動性，但對於城中村改造的拆建比是否能突破2、集體土地是否需全部回收爲國有、淨地模式如何執行以及房票安置規模有多大等問題，依然存在爭議。

針對城中村改造中社會關切議題，第一財經近日專訪了中國城市規劃設計研究院城市更新研究分院副院長、住建部科技委社區建設專業委員會祕書長範嗣斌，中國人民大學公共管理學院教授、首都發展與戰略研究院學術委員會副主任葉裕民和中國社科院研究員、中國城市經濟學會房地產專委會主任王業強。

一個項目週期可能超過10年

第一財經：近年來，地方城市建設多以老舊小區改造、棚戶區改造收尾爲主，“城中村”改造的節奏相對較慢，這背後有哪些原因？相較於其他城市更新，城中村改造有哪些特殊意義？爲何集中在“超大特大城市”？

葉裕民：《“十四五”新型城鎮化實施方案》提出“有序推進城市更新改造”，重點爲在老城區推進以老舊小區、老舊廠區、老舊街區、城中村等“三區一村”改造。

城中村是一個非常複雜的生態系統，它的土地性質，利益主體的協調難度都遠遠大於歷史街區和老舊小區改造。一個城中村改造項目從規劃到完成基本以10年爲週期，面對的矛盾極其複雜，難點很多，頂層設計至關重要。

城中村改造發生在城市的集體土地上，它是城市常住人口和流動人口的聚居空間。根據調研，只要一個城市的流動人口占據該城市城區的1/3，就必定會有大量城中村誕生，也有大量的改造需求。

在我國一些超大、特大城市，城中村面積總體規模已等同於發達中心城區的50%~80%，如果不去改造，城市的現代化將會支離破碎，乃至在發達的中心城區和落後的城中村地區之間、在擁有城市權利的本地人和缺乏城市權利的外地人之間，構成新二元結構。

在當前階段，國務院要求“城中村改造與保障性住房建設結合好”，這是城中村改造的“包容式治理”模式。

“包容式治理”體現在兩個層面：一是在改造的規劃邏輯上，擺脫了“挑肥揀瘦”的模式，新一輪城中村改造將更好發揮政府統籌功能，改造也將更具整體性和綜合性，爲社會資本帶來更多的想象空間；二是讓非戶籍常住人口真正享受到城市可支付健康住房的居住權以及基本的公共服務。

範嗣斌：長期以來，城中村改造多以地方試點在推進。

前述國務院常務會議提到城中村改造應該“成熟一個推進一個，實施一項做成一項”，這顯然是必要的。如果只是按土地性質來定義，城中村指被包圍在城市建成區裏邊，但仍屬於農村集體土地性質的區域。但具體到全國不同地域、大中小不同規模的城市，以至於相同城市的不同改造項目間，城中村原本的肌理、特徵及可行的改造方式均千差萬別。

比如，“城中村”問題最爲凸顯的超大特大城市是廣州和深圳，當地土地集約度高，一些城中村自建房已高達九、十層高；而在北方和江浙部分地區，城中村中的樓房往往只有兩三層，甚至是平房。此外，在不同地區，村民利益大小、涉及可能不同，協商成本不同，改造週期長短可能也會差別很大；一些改造項目情況複雜，從謀劃規劃到建設運營，週期就會拉長。

所以在“成熟一個推進一個”的指導性原則下，相關城市主體應該針對每一個城中村改造項目，充分做好前期政策研究，細化具體實施方案，國家“一刀切”出臺細化政策的可能性不大，更有可能是給出一個大的方向引導。

房地產開發模式還適用嗎

第一財經：與過去30多年的城中村改造相比，新一輪城中村改造有哪些不同？在地方層面，對於城中村改造，目前存在哪些比較成熟的模式？

範嗣斌：當下進行城中村改造，在城市更新大背景下也有共性要求，即要從以土地增值爲核心，以商品住房消費爲支持的高投資、高週轉和高回報的增量開發模式，向以人爲核心，以空間經濟、城市運營、服務增值等爲支持的價值化、長週期和可持續的有機更新模式轉變。

過去5~10年，以廣深爲代表的城市，城中村改造最典型的做法是增容，即拆低建高、拆少建多，往往依靠房地產開發來平衡，比如廣爲人知的廣州獵德村改造。這樣的改造有其時代背景，一定程度上確實達到了改變城市風貌和村民居住品質的目的，讓村民住進成套商品房的同時，也拉動了城市經濟。但過高過密的建築也對城市景觀風貌產生了一定負面影響，並給城市基礎設施維護運營構成壓力。

所以，在新一輪的城中村改造中，雖然需要鼓勵企業參與，但也不會採取政府引導後就全放手交由市場去做的改造模式。因爲市場出於經濟因素考慮，會“挑肥揀瘦”聚焦盈利空間大的城中村項目。比如，在廣州等地早年的城中村改造中，容易改的已經基本改完了，如今剩下的幾乎全是“硬骨頭”了。

再加上現在市場下行期，市場資本進入的積極性並不太高。現在剩下的，都是密密麻麻的房子、十餘層樓高的這種城中村，在城市建成區間，再想改造，容積率和盈利沒有空間了，過去的房地產模式就改不動了。

近年來，深圳探索讓民營企業長期躉租城中村作爲公寓出租的模式，出資改造整村房屋、公共設施和空間環境，開展規模化租賃及增值服務，從一次性收益平衡轉向持續的運營收益平衡；廈門也結合村莊情況，引導村民自發更新改造，將城中村房屋租賃給咖啡店、小喫店等，並將一些閒置住房改造爲民宿，例如廈門大學附近的網紅打卡點曾厝垵，其實就是城中村有機更新的成效。

當然，也不是說拆除重建的模式不適用於城中村改造了，而是說要因地制宜，在拆除重建的更新改造中，考慮社會、經濟、文化等綜合性因素，還要考慮對建設高度強度、形態風貌等的合理管控。那麼，在這些管控之下如何保障經濟的可行性呢？政府一方面應深入研究、多方協商，制定公平合理的政策機制和補償標準；另一方面，可以鼓勵企業在開發後進行長期持有運營，拉長其收益期。同時還應考慮降低企業的進入成本，創造更多機制條件，如完善土地支持政策，給予合理稅收優惠等。

城中村改造拆建比能否大於2

第一財經：住建部於2021年發佈的《關於在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號）（下稱“63號文”）提到，“城市更新單元（片區）或項目內拆除建築面積不應大於現狀總建築面積的20%”“原則上城市更新單元（片區）或項目內拆建比不應大於2”等比例限制，城中村改造可以打破這些限制嗎？

範嗣斌：關於63號文是否適用於城中村改造，個人認爲還是取決於更新改造的模式選擇。

63號文提到的是轉變城市開發建設方式，堅持“留改拆”並舉、以保留利用提升爲主的城市更新模式（即漸進式有機更新和微改造）。

這份文件主要是針對城市更新行動中隨意拆除老建築、搬遷居民、砍伐老樹、變相抬高房價等底線問題，防止城市更新變形走樣。回顧近幾年住建部公佈的城市更新試點城市名單也可以發現，這份文件中針對的城市更新問題並非僅聚焦於超大特大城市，所以，應該說城中村改造和63號文覆蓋的城市更新項目存在一定的交集。

對於以上述模式進行的城中村改造，拆除部分不超過20%、拆建比不應大於2是合適的（如深圳的元芬村、南頭古鎮城中村等）。

而一些地方以拆除新建爲主的、房地產開發模式的改造項目，在一定時期、一定範圍內肯定仍然會存在，則不適用於用63號文來考量，但自然也不享受許多地方給予城市更新項目在土地管理、稅收減免、政策性銀行貸款等方面的優惠措施。

同時，63號文強調了加強統籌謀劃，不“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，要合理確定城市更新重點、劃定城市更新單元。這個拆建比的定量約束可以發生在“項目內”，也可以以“城市更新單元（片區）”爲考量。文件希望地方不要拘於一個點、一個局部，而是拓展視野和空間，更加綜合系統地去思考城市更新，鼓勵城市更新要與城市街區、片區和城區整體融合考慮，這在客觀上也爲城市更新項目的“留改拆”結合留出了彈性空間。

葉裕民：上述電視電話會議提到，城中村“採取拆除新建、整治提升、拆整結合等不同方式分類改造”。“拆除新建”被擺在了首位，這一點我非常贊同。

城中村的共性問題在於住房擁擠和公共服務、基礎設施匱乏，其特徵又可以進一步概括爲“三低兩高”。“三低”即土地利用效率低、產業技術水平低和居民收入水平低；“兩高”即無證建設比例高和刑事犯罪及治安案件發生頻次高。無論是出於解決大規模非戶籍人口的非健康住房問題考慮，還是出於建設更多公共服務空間考慮，都需要提高土地利用效率。

需要注意的是，以拆除新建爲主的城中村改造也要避免陷入局部性的地產開發思維。

以深圳在2009年啓動的城中村改造爲例，當時採取的做法是政府負責源頭治理，即出臺保障公共利益的政策，例如將15%的土地用於建設醫院、學校和交通等基礎設施，將40%~45%的土地用於建立回遷安置房，其餘土地作爲“融資地塊”通過公開出讓給市場主體，或協議出讓給村集體與按規定公開選擇的市場主體組成的合作企業。如此一來，企業解決了此前“改不起”的難題，村民之中也因爲“拆多少、補多少”誕生了“億元戶”，但由於融資地塊價格被推高，房價也由此推高，進而導致城市整體營商成本和市民的整體居住成本被推高。

王業強：63號文堅持劃定底線，包括嚴格控制大規模拆除、嚴格控制大規模增建、嚴格控制大規模搬遷等，我認爲會對城中村改造帶來影響。因此，相比拆除新建，拆整結合或是大勢所趨。

上述底線約束了新建規模，也間接約束了土地轉讓收入的空間。在禁止大拆大建的背景下，土地轉讓空間收縮，一錘子買賣收入少了，後續可能更多地要向經營要收益、向長期要效果，從整體規劃、特色定位、市場化商業運作、成本管控等維度謀求收益。

淨地出讓或加大開發商拿地成本

第一財經：如何理解“城中村改造必須實行淨地出讓”？

範嗣斌：“淨地”是指土地出讓發生在經確權平整過的土地上，在土地出讓之前，已經完成了土地收儲、拆遷補償、七通一平等系列工作。這樣的好處是用地性質固定、控制性要求確定，便於在具有升值潛力的地區，實現以市場化爲主導、大規模、一次性的開發建設方式。

對於那些情況複雜的城中村，如果因地制宜考慮以有機更新爲導向的城中村更新改造模式，僅作小規模、漸進式更新和微改造的，應該是不需要先進行“淨地”處置的。

王業強：實現淨地出讓，實際上是爲了充分保障農民（被拆遷人）的合法權益，強調了應嚴格按照土地儲備制度執行。實行淨地出讓，其中隱含着應按照市場化的規則來實行出讓，一方面確保受讓人是經過合法合規程序選擇出來的，另一方面也需要受讓人按照標準繳納土地出讓金，確保財政收入的不受損失。

但城中村內各類土地用地性質複雜交錯，它不僅包括村民宅基地、集體建設用地，還包括一些國有建設用地、歷史遺留用地和耕地，改造難度較大。所以，淨地出讓對當地經濟發展水平、年度地方政府債務承受能力、還款能力都是一個考驗。同時，淨地出讓，也必然會增加開發商拿地成本，對開發商融資、運營能力也是一個嚴峻的考驗。

執行“淨地出讓”出讓制度，首要就是要對“淨地”作明確界定，即土地及地上附着物、建（構）築權屬清楚，補償安置落實到位，沒有法律經濟糾紛，規劃條件明確，具備動工開發所必需的基本條件。過去因爲沒有明確界定，一些所謂的“淨地”變成了“不乾淨地”，甚至成了“扯皮地”、糾紛地和閒置土地。通過對國有建設用地使用權出讓行爲作進一步的規範和明確，目的是維護公開、公平、公正的土地市場秩序。

當前提出的城中村改造必須淨地出讓，實際上是一種一、二級分離的土地開發模式。

但“淨地出讓”仍然可以探索實現土地一二級聯動，包括協議出讓和帶方案出讓，即土地出讓前，政府將城市設計、建設工程方案、功能運營、基礎設施建設要求等相關條件予以明確，作爲土地出讓的前提條件，納入土地出讓合同；受讓人在取得土地後，必須按照合同約定的條款進行施工建設和經營，落實相關的條件和要求。各地可以根據當地的具體情況和實際需要，通過出臺地方性法規政策，完善土地政策體系，從而推進城中村改造項目順利落地實施。

葉裕民：需要補充的是，我認爲城中村集體土地也可以不改變用地性質，即保留部分集體用地，這和集體土地入市的土地制度改革具有同類的性質，但這一部分佔比可能不大。

例如，根據上海在去年9月發佈的《上海市助行業強主體穩增長的若干政策措施》，將“城中村”改造項目認定中的集體建設用地佔比要求從70%以上降至51%以上。

保租房能否解決城中村所有租住需求

第一財經：城中村改造往往和保租房建設相聯繫。哪些城中村用地適合發展保租房？保租房一定能解決城中村住房問題嗎？

葉裕民：正如我提及新一輪城中村改造需要實現“包容性治理”，要實現這一目標應該與推動解決大城市新市民的住房問題形成聯動效應，在城中村創造更多低租金水平的租賃住房供給。

我建議在城中村的集體建設用地中發展（村民）市場化租賃房，即民租房，並選擇試點引入社會力量建設租賃住房，以多種形式規模化實現新市民的租賃房保障，形成多類型、多層次的城中村住房租賃體系。

當然，民租房的良性發展也需要規劃先行。我在廣州和北京兩地的調研發現，60%租賃住房的流動人口，其租賃住房的支付能力是在20~60平方米之間。如果城中村改造用於出租的安置房均爲大戶型，那麼空置和羣租房問題可能難以避免。

城中村改造對樓市去庫存作用有限

第一財經：城中村改造如果原拆異建，房票安置的規模以及對樓市去庫存的效果能有多大？除了樓市效應外，城中村改造對於投資的拉動效果如何？

葉裕民：關於這一輪城中村改造能否幫助樓市“去庫存”，我覺得作用相對有限，這背後的原因在於村民主體選擇貨幣化和房票補償安置的意願可能不高，相反他們更有可能選擇就地安置。我們調研時發現，一些村民或更依賴城中村的鄰里文化，而不滿意房票安置後住進其他商品房社區；還有一些村民擔心未來城市房價會上漲，貨幣化補償不足以負擔購買未來新房的成本。

本輪在超大特大城市展開的城中村改造對投資、消費的拉動作用是前景可期的。

從投資來看，在全國超大、特大城市中，僅廣州一地，據該市今年政府工作報告，2023年全市城市更新年度固定資產投資目標將達2000億元，其中，對於計劃推進的127個城中村改造項目，廣州今年預計完成固定資產投資983億元，占上述全市城市更新固定資產投資目標的49%。截至7月，據廣州住建局最新消息，全市城中村改造項目累計完成固定資產投資3400億元。